Jak wyglądają negocjacje umowy urbanistycznej?

Negocjacje prowadzi organ wykonawczy gminy: wójt, burmistrz albo prezydent miasta (art. 37ec ust. 2 pkt 1). Obok niego uczestniczy w nich przedstawiciel rady gminy: „W negocjacjach poprzedzających zawarcie umowy urbanistycznej bierze udział osoba wyznaczona przez radę gminy, a w przypadku gdy rada gminy nie wyznaczy takiej osoby - przewodniczący rady gminy.” (art. 37ee). Udział jest obowiązkowy, więc rada ma własnego obserwatora w rozmowach, zanim projekt trafi pod głosowanie.

Częsty błąd: art. 37ee nie wymienia organu wykonawczego. Podstawą udziału wójta w negocjacjach jest art. 37ec ust. 2 pkt 1, a art. 37ee dotyczy wyłącznie obowiązkowego udziału przedstawiciela rady.

Zakres uprawnień tej osoby nie został uregulowany. Ustawa nie przesądza, czy ma głos doradczy, czy może zgłosić sprzeciw i czy relacjonuje przebieg rozmów radzie. Od tego zależy, jakie znaczenie dla głosowania mają ustalenia z negocjacji; odpowiedzi trzeba szukać w praktyce konkretnej gminy.

W dużych miastach negocjacje w imieniu organu wykonawczego prowadzi wyodrębniona komórka urzędu; umowę zawiera organ wykonawczy.

Słowo „negocjacje” występuje w bloku przepisów o ZPI cztery razy (art. 37ec ust. 2 pkt 1 i pkt 2, art. 37ec ust. 3, art. 37ee). Przepisy wskazują tylko, kto je prowadzi i kto w nich uczestniczy. Nieuregulowane zostały cztery rzeczy:

• Forma. Ustawa nie przesądza, czy negocjacje mają postać spotkań, czy wymiany pism. Forma pisemna zastrzeżona jest wyłącznie dla samej umowy, którą zawiera się w formie aktu notarialnego (art. 37ed ust. 9).
• Protokołowanie. Nie ma przepisu, który nakazywałby dokumentować przebieg rozmów.
• Terminy. Żaden przepis nie wiąże gminy terminem na odpowiedź, na kolejną rundę ani na całość negocjacji.
• Wzór umowy. Ustawowego wzoru umowy urbanistycznej nie ma; ustawa nie zawiera też delegacji do jego wydania.

Bez terminów rozmowy mogą zamienić się w wymianę pism z wielotygodniowymi odstępami, a ustawa nie przewiduje na to środka.

Protokół przewidziano w ustawie wyłącznie przy konsultacjach społecznych (art. 8i ust. 7, art. 8k ust. 2), a przepisy o dokumentacji prac planistycznych wymieniają tylko protokół dyskusji publicznej. Mimo to zdarza się, że strony dokumentują przebieg negocjacji z ostrożności: skoro są one elementem procedury planistycznej, uchybienie w ich toku może stać się zarzutem przy kontroli uchwały.

Projekt umowy sporządza organ wykonawczy gminy, który „sporządza (…) projekt umowy urbanistycznej albo założenia umowy urbanistycznej” (art. 37ec ust. 2 pkt 2), a nowelizacja dodała kolejne zadanie: „sporządza projekt umowy urbanistycznej, jeżeli nie został sporządzony” (art. 37ec ust. 2 pkt 6a). Inwestor dołącza do wniosku projekt planu (art. 37eb ust. 1) i ewentualnie koncepcję urbanistyczno-architektoniczną (art. 37eba ust. 1).

Kolejność ustawowa: najpierw negocjacje, potem projekt umowy uwzględniający ich wynik. Na jakim materiale prowadzi się rozmowy przed powstaniem projektu, ustawa nie określa.

W gminie, która takich umów nie zawierała, trudność sprawia samo skonstruowanie dokumentu, więc zdarza się, że pierwszy projekt przygotowuje inwestor, żeby rozmowy mogły się zacząć. To praktyka, nie czynność przewidziana ustawą: obowiązek sporządzenia projektu ma nadal organ, a inwestor, który go wyręcza, ponosi koszt bez gwarancji, że jego wersja będzie punktem wyjścia.

Do zawarcia umowy gmina może zakończyć negocjacje jednostronnie na dwa sposoby.

Wycofanie zgody przez radę (art. 37ec ust. 1a). Zgoda na przystąpienie do sporządzenia ZPI może zostać wycofana do czasu zawarcia umowy urbanistycznej, a wycofanie skutkuje zakończeniem postępowania wszczętego wnioskiem inwestora. Ustawa nie wymaga przesłanek, nie wyznacza terminu i nie przewiduje środka zaskarżenia. Przeciwwagą jest art. 37ec ust. 2a: zgoda zachowuje ważność bez względu na zakres zmian wprowadzonych do projektu w wyniku negocjacji, opiniowania i uzgodnień oraz zmian po konsultacjach.

Odstąpienie od negocjacji przez organ wykonawczy (art. 37ec ust. 3). Do czasu zawarcia umowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może odstąpić od negocjacji, informując o tym radę gminy. Zatrzymuje to praktycznie całą procedurę, bo bez umowy projekt nie trafi na sesję. Skutek odstąpienia dla samego wniosku inwestora nie został uregulowany.

Trzeci moment jest późniejszy: głosowanie rady. Odbywa się w formule „tak albo nie”, bo rada nie może wnieść poprawek do projektu planu (art. 37ef ust. 1), a uchwałę podejmuje w terminie 2 miesięcy od przedstawienia jej projektu (art. 37eea). Po odrzuceniu może zwrócić sprawę organowi wykonawczemu z propozycjami poprawek do umowy, co cofa procedurę do etapu negocjacji zamiast ją kończyć (art. 37ef ust. 2-3).

Wszystkie jednostronne sposoby zakończenia sprawy przed zawarciem umowy przysługują gminie; dla inwestora ustawa odpowiednika nie przewiduje. Skutków wycofania przez niego wniosku również nie reguluje.

Negocjacje najczęściej wydłuża brak punktu odniesienia dla wysokości świadczeń. Ustawa nie ustala górnego limitu zobowiązań inwestora. Inaczej przy miejscowym planie rewitalizacji, gdzie ustawa zawiera miernik: „wymiar zobowiązań jest proporcjonalny do wzrostu wartości nieruchomości” (art. 37i ust. 4). Przy ZPI odpowiednika nie ma.

Gmina bez doświadczenia z ZPI i bez własnych spisanych zasad nie wie, czego i w jakiej wysokości może oczekiwać. Ciężar wskazania przedmiotu i wartości inwestycji uzupełniającej przechodzi wtedy na inwestora, a negocjacje zaczynają się od ustalenia reguł, dopiero potem treści.

Rada gminy może przyjąć uchwałę o zasadach określania postanowień umów urbanistycznych jako akt prawa miejscowego (art. 37ed ust. 12-14). Tam, gdzie takie zasady obowiązują, inwestor policzy obciążenie przed pierwszą rozmową, a urzędnik ma się na co powołać.

W mniejszych gminach częsty jest rozdźwięk między wizją organu wykonawczego a wizją rady: sprawę popiera zwykle organ wykonawczy, a radnych trudniej przekonać do tego trybu. Ponieważ rada wyraża zgodę i na końcu głosuje nad planem, ten rozdźwięk może wydłużyć negocjacje bardziej niż spór o treść umowy.

Negocjacje powinny zaczynać się zaraz po zgodzie rady, a nie po skompletowaniu dokumentacji. To praktyka, nie przepis, bo ustawa momentu ich rozpoczęcia nie wskazuje. Dopóki umowy nie ma, gmina może zakończyć sprawę jednostronnie, a nakłady z tego czasu inwestor ponosi na własne ryzyko.

Podpis kończy negocjacje, ale sam nie tworzy jeszcze zobowiązań: „Skutki prawne umowy urbanistycznej powstają z dniem wejścia w życie zintegrowanego planu inwestycyjnego w brzmieniu określonym w załączniku do umowy urbanistycznej.” (art. 37ed ust. 8). Załącznikiem jest wynegocjowany projekt planu (art. 37ed ust. 7). Jeżeli rada planu nie uchwali albo uchwali go w innym kształcie, zobowiązania z umowy nie powstają, a koszty przygotowania i negocjacji ponosi inwestor niezależnie od wyniku. Co musi znaleźć się w negocjowanej umowie: → Dziesięć elementów umowy urbanistycznej.

Ten artykuł opisuje mechanizm: kto prowadzi negocjacje, czego przepisy nie regulują i kiedy gmina może je zakończyć. Nie zawiera taktyki (od czego zacząć rozmowę, jaką złożyć pierwszą propozycję, czego nie ujawniać), bo taktyka oderwana od nieruchomości, rachunku przedsięwzięcia i konkretnej gminy jest poradą bez znajomości sprawy. W negocjacjach liczy się głównie przygotowanie: policzona oferta i rozpoznane oczekiwania drugiej strony. Tym zajmuje się etap zerowy: → Etap 0 - prekonsultacje.

Ile trwają negocjacje umowy urbanistycznej?

Ustawa nie wyznacza terminu ani dla jednej rundy, ani dla całości, więc to najbardziej zmienna pozycja kalendarza ZPI. O tempie decyduje przygotowanie obu stron. Jak ten etap układa się w całym kalendarzu: → Ile trwa procedura ZPI?.

Czy przedstawiciel rady gminy może zablokować ustalenia?

Ustawa tego nie rozstrzyga. Art. 37ee przesądza wyłącznie, że w negocjacjach bierze udział osoba wyznaczona przez radę, a gdy rada nikogo nie wyznaczy, jej przewodniczący; uprawnień tej osoby przepis nie określa.

Czy z negocjacji sporządza się protokół?

Ustawa tego nie wymaga; obowiązek protokołowania dotyczy w niej konsultacji społecznych, nie negocjacji. Zdarza się, że strony dokumentują przebieg rozmów z ostrożności, żeby uchybienie trybu nie stało się zarzutem przy kontroli uchwały.

Czy inwestor może wycofać się z negocjacji?

Ustawa nie przewiduje dla inwestora odpowiednika jednostronnego zakończenia sprawy, które ma gmina, i nie reguluje skutków wycofania wniosku. Tę sytuację zabezpiecza się w treści samej umowy: → Jak zabezpiecza się umowę urbanistyczną w praktyce?.